十八大报告提的生态文明建设，靠法治保障美丽中国
建设美丽中国，是推进生态文明建设、实现中华民族永续发展的国家重大战略，也是中国式现代化的重要目标与内在要求。党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，我国将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，始终坚持以法治作为保护生态环境最坚实、最可靠的保障，持续推动生态环境治理体系和治理能力现代化。
为深入阐释法治在美丽中国建设中的保障作用，本期封面以“法治保障美丽中国建设”为主题，从国家立法、基层治理、地方实践三个维度展开探讨：聚焦《中华人民共和国生态环境法典》编纂，系统梳理美丽中国建设的法律规范体系；立足《中华人民共和国村民委员会组织法》的立法意涵，阐释法治在美丽乡村建设中的基础性作用；以河北省生态立法实践为样本，展现地方加快构建生态文明法规体系的鲜活经验。我们期望通过深化理论研究、总结实践经验，进一步凝聚全社会以法治守护绿水青山的共识，筑牢生态安全屏障，为绘就人与自然和谐共生的美丽中国画卷提供坚实法治支撑。
以《生态环境法典》完善美丽中国建设法律规范体系
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）系统谋划了“十五五”时期我国经济社会发展的战略部署，擘画了推进中国式现代化建设的宏伟蓝图。《建议》要求加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。2023年12月，《中共中央、国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）要求健全美丽中国建设保障体系，并将推进生态环境法典编纂作为强化美丽中国建设法治保障的重要手段。法典编纂是中国生态环境立法体系化的最佳选择，是在法治轨道上持续深化生态文明体制改革的有效途径，是回应新兴领域环境治理问题的时代答卷，对于运用法治方式推进人与自然和谐共生的中国式现代化建设具有重大而深远的意义。
一、美丽中国建设的时代内涵与立法保障情况
（一）美丽中国建设的内涵意蕴
“美丽中国”的概念肇始于党的十八大报告。随着生态文明建设领域一系列相关政策文件的出台，其内涵意蕴也在不断发展与完善。建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，同时也是全面推进人与自然和谐共生的中国式现代化的重要途径，具有重要的政治意义、时代意义、实践意义与世界意义。
《意见》对全面推进美丽中国建设进行了系统谋划与战略部署，以全领域转型、全方位提升、全地域建设和全社会行动为核心路径，明确了在坚持党的全面领导下，加快发展方式绿色转型，持续深入打好污染防治攻坚战，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，守牢美丽中国建设安全底线，打造美丽中国建设示范样板，开展美丽中国建设全民行动，健全美丽中国建设保障体系等重点任务。《建议》则着眼人与自然和谐共生的中国式现代化建设全局，聚焦美丽中国建设的近期与中期两个阶段，部署了持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快形成绿色生产生活方式等任务，凸显了中国式现代化绿色发展的鲜明底色。
（二）党的十八大以来生态环境领域的立法情况
法治是我们党治国理政的基本方式，全面推进美丽中国建设离不开法治的保障作用。立法是法治运行的前提与基础，立法质量的高低将直接影响后续执法、司法、守法与法治监督等法治运行环节的实际效果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，坚持以最严格制度、最严密法治保护生态环境，统筹立改废释纂等多种形式，生态环境立法取得全方位、历史性成就。
在法律层面，贯彻新发展理念、生态文明建设等要求由2018年宪法修正案写入宪法；修订《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），作为生态环境领域的基本法律统领立法；出台长江、黄河、青藏高原等跨要素的空间立法；完善污染防治、生态保护、绿色低碳发展等领域的要素式立法，构建了“1+N+4”的环境法律体系。在行政法规层面，生态环境领域行政法规在污染防治、生态保护、自然资源保护利用等领域持续推进，发挥了行政法规执行法律规定的功能；在充分吸收理论与实践的基础上，探索碳排放权交易、生态保护补偿等新兴领域，构建了基本法律制度，发挥了填补环境法律制度空白的体系化功能。在地方性法规层面，随着地方立法权的扩大，地方生态环境立法结合地方生态文明建设实际，充分发挥了补充国家立法、回应地方治理需要、保障地方经济社会发展的功能，并且针对“双碳”目标等新兴领域进行了有益探索。此外，《生态文明建设目标评价考核办法》《生态环境保护督察工作条例》等党内法规的出台，为党中央决策部署的有效实施提供了制度保障。当前，我国生态环境领域已经形成了由30余部法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规，以及相关的司法解释、规章制度等构成的规范体系。
（三）我国现行环境立法在推动美丽中国建设中的不足
尽管我国环境立法已经取得了瞩目成就，形成了相对完善的制度规范体系，但仍存在着规范体系性不足、制度法治化滞后和立法前瞻性欠缺等问题，在推动美丽中国建设中存在掣肘。
一是规范体系性不足。长期以来，我国生态环境立法以解决既有环境问题为目的，采取还原主义的立法理念，缺乏整体性保护、系统性治理的观念，法律规范较为分散。同时，由于我国环境立法工作持续时间长、调整范围跨度大，法律规范间还存在内容重复或相抵触等问题，影响法律秩序的协调，以及后续执法、司法、守法等法治运行环节。
二是制度法治化滞后。党的十八大以来，党中央、国务院不断推进生态文明体制改革，生态文明制度体系实现系统性构建，在以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化进程中发挥着重要作用。然而，我国现有生态环境立法对改革成果的确认存在滞后现象，对生态环境分区管控、生态环境损害赔偿等实践中较为成熟且产生了积极治理效能的制度吸收不足，未能及时将部分改革举措上升为法律制度。
三是立法前瞻性欠缺。生态文明建设具有动态性与复杂性，随着技术水平与认知能力的不断提高，新兴领域的生态环境问题将不断出现。我国现行法律制度对此关注不足，如在应对气候变化领域，目前在国家立法层面仍未出台专门规范。前瞻性与引领性内容的缺失导致应对新兴领域环境问题缺少原则性内容，不利于发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。
二、《生态环境法典》的主要内容、定位与意义
2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划公布，明确提出“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。2023年12月，《意见》明确要求“推进生态环境法典编纂”。2024年7月，党的二十届三中全会再次强调“编纂生态环境法典”。2025年4月，法典草案完成整体亮相并初次提请审议；9月和10月，法典对各编进行拆分后，采取和《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）相同的滚动持续审议方式完成了二次审议；12月，修改完善的各编草案重新合为完整的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》三次审议稿，经十四届全国人大常委会第十九次会议审议通过，并于2026年3月提请十四届全国人大四次会议审议通过。
（一）《生态环境法典》的主要内容
《中华人民共和国生态环境法典》 （以下简称《生态环境法典》）共1242条，分为5编，即总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编。总则编是法典的综合性与统领性内容，规定了生态环境领域的概念定义、适用范围、法律原则等基本范畴，以及监督管理体制、规划和生态环境分区管控、生态环境影响评价等基础性、综合性、普遍性的法律制度，原则上能够适用于各分编。污染防治编通过提取公因式的立法技术，形成了污染防治编的第一分编“通则”，发挥着污染防治编的准总则功能；第二至八分编则按照大气、水、海洋、土壤等要素的污染防治展开，以“一般规定+防治措施”的结构，整合现行污染防治法律规范，吸收污染防治的实践成果。生态保护编贯彻了习近平生态文明思想中“山水林田湖草沙是生命共同体”的理念，强调对生态环境的一体化保护与系统治理。在提炼出“一般规定”的基础上，规定了生态系统保护、自然资源保护与可持续利用、物种保护、重要地理单元保护等内容，并规定了生态退化的预防和治理、生态修复等保障性制度。绿色低碳发展编是处理高质量发展与高水平保护关系的重要规范，也是体现法典开放性、引领性特点的规范核心，包括一般规定、发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型和应对气候变化四章。法律责任和附则编围绕法典前四编的禁止性、义务性条款，规定了相应的法律责任，确定了相应的法律后果，具有与法典总则编相似的统摄功能。
（二）《生态环境法典》的立法定位
生态环境法典编纂是贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的生动实践。作为《民法典》后中华人民共和国成立以来第二部以“法典”命名的法律，《生态环境法典》和《民法典》一样，具有基础性法律的立法定位，在中国特色社会主义法治体系中具有全局性、普遍性与根本性。从调整范围来看，法典不仅调整污染防治、生态保护等生态环境领域的法律关系，还调整经济社会绿色发展、维护国家安全、人民群众健康权益保障等相关事项，调整范围更具广泛性。从价值理念来看，法典坚持以人民为中心，以满足人民群众对美好生活的向往为目标，彰显了人民性这一马克思主义的本质属性。一方面，法典以保障公众健康和生态环境权益、加快推进人与自然和谐共生的现代化为目标，从生存到发展全过程保障人民群众根本利益；另一方面，法典规定了完备的公众参与机制，将公众参与范围扩展至绿色低碳发展领域，构建公民参与环境治理、推动高质量发展的制度保障体系。从话语体系来看，法典蕴含的价值理念与“天人合一”等中华优秀传统生态文化相契合，具有深厚的本土属性与历史文化背景。法典编纂立足于中国生态文明建设的丰富实践，以法典的形式确认我国生态文明建设的理论、制度与成果，是对实践的升华提炼。同时，法典编纂采取的适度法典化的编纂模式、综合系统的编纂理念能够指引生态环境法律体系与法治体系完善，实现从话语到实践的转化。
（三）《生态环境法典》的价值意义
一是法典具有鲜明的政治意义。法典编纂以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，立足于全面依法治国和建设美丽中国的重大战略部署，是党中央部署的重大政治任务与立法任务。在立法模式上，法典采用适度法典化模式是对习近平生态文明思想和习近平法治思想蕴含的整体性、系统性观念的阐释表达。在立法内容上，法典立足中国国情和实际，体现中国特色。法典总则编旗帜鲜明地规定“生态环境保护坚持中国共产党的领导，贯彻习近平生态文明思想”，并在后续各分编中规定生态系统保护、“双碳”目标等内容，将指引性政治话语转化为操作性具体规范，实现用最严格制度、最严密法治保护生态环境。
二是法典具有高度的理论意义。法典化是对法律渊源进行系统性、理性化的过程，为环境法学的研究与发展提供了诸多命题。当前，学界已经围绕法典编纂的条件、立法模式选择、体系结构和具体内容等议题进行了相对全面系统的研究，并围绕法典编纂努力构建中国环境法学自主知识体系。可预见的是，在法典施行生效后，学界还将围绕法典的基本定位、效力位阶、衔接适用等内容进行更为精准细致的研究，并以法典编纂为契机不断完善中国环境法学自主知识体系。
三是法典具有生动的实践意义。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，是名副其实的“国之大者”。我国生态文明建设的瞩目成就，为编纂《生态环境法典》提供了坚实基础。法典编纂一端连着绿水青山，一端连着人民群众，系统整合我国现有生态环境领域法律法规，有助于改善现行立法存在的机械重复或相互抵触等不协调现象，形成统一的生态环境法秩序。对提升我国生态环境治理能力和治理体系现代化，回应人民群众对美丽中国建设的期待，推动人与自然和谐共生的中国式现代化具有重要意义。
四是法典具有先进的世界价值。随着人类社会的不断发展，环境问题也逐步由局部蔓延至全球，由区域性问题扩展为全球性问题，应对气候变化、保护生物多样性、海洋环境治理已经成为全人类面临的共同性问题。在全球环境治理议题上，我国始终秉持人类命运共同体的理念，积极开展国际合作，发挥着愈发重要的作用。法典是我国生态文明建设实践的经验总结，凝聚着全球环境治理的中国智慧；同时也彰显着中国政府积极承担国际法义务、为全球环境治理提供解决方案，推动全球生态文明共同体建设的责任担当。
三、以《生态环境法典》完善全面推进美丽中国建设法律规范体系的路径
《生态环境法典》作为中国特色社会主义法律体系的基础性法律，在全面推进美丽中国建设的进程中具有完善法律规范体系、明晰相关主体权责、指引发展前景和优化行为模式等功能，能够为我国生态文明建设带来全方位、深层次、系统性变革，提升治理体系和治理能力现代化水平。其中，完善全面推进美丽中国建设法律规范体系是法典编纂最直接的、可操作性最高的影响。完善全面推进美丽中国建设法律规范体系应当从推动现有法律规范与法典衔接、加强相关配套立法、完善地方立法工作三个方面着手。
（一）推动现有法律规范衔接
《生态环境法典》作为我国环境法律规范的统合，在生态环境法律规范领域具有高于其他环境单行法律的效力。法典效力位阶的优位性要求推进现有法律规范与法典的衔接，形成统一的法律规范秩序。法典采取的适度法典化的编纂模式针对现行立法采取了三种处理方法。
一是吸收《环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》和现行有效的所有污染防治类法律法规内容，全部纳入生态环境法典，在法典出台后前述的十部法律将同时废止。针对此类情形，享有立法权的各级立法机关应当对相关法律规范进行集中清理与专项审查。在审查标准上，应当从规则统一性与价值一致性两个维度综合考虑；针对制定依据被废止的规范性文件，不宜仅以“上位法被废止”为由进行“一刀切”式处理。同时，生态环境领域正在修改的法律应当主动衔接法典内容，避免出现规范冲突的情形，以免消解法典编纂的实践意义。
二是择要吸收生态保护、重点流域区域管理、自然资源保护利用和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，相关法律在法典出台后继续保留，形成“法典+单行法”的“双法源”结构。针对此类情形，应当对“双法源”结构下的法律适用规范予以关注。法典草案的三审稿规定“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其他法律规定”。此种处理模式保障了法典的开放性与稳定性，但应当注意的是此类法律适用标准的前提为单行法属于“生态保护、绿色低碳发展”等相关领域，且单行法作出了“具体或者进一步规定”。单行法规范应当与法典在基本理念上保持一致，否则其规定将不具有优先适用的效力。
三是在应对气候变化、“双碳”目标和绿色低碳发展领域作出前瞻性、原则性规定，指引我国相关领域后续立法。针对此情形，相关部门应当在法典生效后以执行性立法的形式对法典的前瞻性内容与原则性规定进行完善与填补。
（二）加强相关配套立法
法典系统整合了我国生态环境领域法律规范，调整范围涵盖生态文明建设的全部领域，条文内容呈现出综合性与概括性，但部分条文的可操作性不强。同时，法典维护法律秩序统一的功能亦要求法典内容应当具有稳定性。因此为加强法典实施，提升法治的生命力，应当落实法典的授权性立法要求，加快配套立法的制修订工作。一方面，针对法典规定的污染防治、生态保护修复等领域，进行制度细化。法典针对排污许可、环境监测、生态产品价值实现等事项，授予了国务院及其有关部门通过执行性立法制定具体办法、措施的权力。在后续的配套立法中，污染防治领域应当侧重制度细化，增强相关规定的可操作性，并完善全流程监管；生态保护领域应当落实整体性保护与系统性治理要求，构建全链条生态损害救济体系，在对法典内容细化的同时实现价值理念的统一。另一方面，针对法典作出前瞻性、原则性规定的领域，填补立法制度空白。目前我国尚未出台应对气候变化、促进绿色低碳发展等领域的专门法律，相关部门应当在推动生态文明体制改革的战略基础上，开展试点工作，总结实践经验提炼具体规则，做好应对气候变化等专门立法工作。
（三）完善地方立法工作
地方性法规是我国法律体系的重要组成部分，在因地制宜解决区域性生态环境问题、细化补充国家立法等方面发挥着重要作用。法典生效后，地方性法规将继续发挥转化国家生态环境顶层设计，深化生态环境治理体系的重要功能，因此有必要予以完善。
一是在立法形式上推进区域协同立法。当前，我国地方生态环境区域协同立法已经取得了丰富的成果，以服务区域协调发展战略为目的，立法事项由传统的环境保护、流域治理事项向绿色一体化发展等领域逐步拓展。区域协同立法有助于统筹解决流域区域发展过程中的不协调问题，是推进区域协调发展的重要举措和法治路径，应当推动区域协同立法继续发展。
二是在立法模式上借鉴法典立法模式采取综合立法。随着地方立法工作的不断发展，各地也相继出台了综合性的生态环境保护条例，如《深圳经济特区生态环境保护条例》《浙江省生态环境保护条例》等。未来，地方生态环境立法应当坚持系统思维，全面、准确地确定调整范围，凸显地方环境治理特点，完善地方性生态环境规范体系。
三是在立法内容上发挥积极性、主动性、创造性。2015年修改的《中华人民共和国立法法》将环境保护领域的立法权下沉至设区的市的层级上，为地方性立法的积极探索提供了保障。地方立法应当按照相关具体要求，聚焦地方特色管理事项，避免立法内容的同质化表达。在充分实践的基础上对人居环境保护、应对气候变化等生态环境领域法律制度建设进行有益探索。同时，地方立法应当避免对上位法的机械重复，在省一级地方立法与设区的市一级地方立法层面上注重功能分化。
综上，以《生态环境法典》完善美丽中国建设法律规范体系，是推进生态文明治理体系和治理能力现代化的重要举措。生态环境法典化理顺制度逻辑、强化规则协同，推动污染防治、生态保护、资源利用、绿色发展，实现用最严格制度最严密法治保护生态环境，促进法治保障与生态治理深度融合，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化筑牢法治根基。
（作者秦天宝系武汉大学环境法研究所所长、教授；尹履亚系武汉大学环境法研究所研究人员，本文刊载于《法治时代》杂志2026年第5期）